大城市城鄉(xiāng)規(guī)劃成功案例
1 廣州的城市定位
在省第十次黨代會上省委正式將“把廣州建設(shè)成為帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現(xiàn)代化大都市”寫進(jìn)了黨代會報告，進(jìn)一步明確了廣州的城市定位，這要在總體規(guī)劃中鮮明地突出出來。
廣州的區(qū)域中心城市地位，是歷史形成的，經(jīng)兩千多年沒有改變。改革開放后，珠三角城市群的崛起，不但沒有削弱這個地位，而且提升了這個地位。這是符合規(guī)律的。從發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展走過的路子看，經(jīng)濟(jì)增長重點地區(qū)往往會培育出高能級的城市群，期間處于中心地位的大都市極化效應(yīng)不是衰減的而是遞增的。大倫敦、大紐約、大洛杉磯、大多倫多等都是這樣。前些年關(guān)于廣州中心城市地位的種種猜疑，現(xiàn)在已經(jīng)基本被廣州發(fā)展的事實澄清了。 市第九次黨代會根據(jù)省委確定的廣州中心城市定位，提出要建設(shè)好現(xiàn)代市場體系和現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)中心、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、自主創(chuàng)新中心和區(qū)域文化中心，提升中心城市集聚輻射功能、綜合服務(wù)功能、外向帶動功能和文化引領(lǐng)功能，這應(yīng)該成為新的總體規(guī)劃的立足點和出發(fā)點。
中心城市是一個開放的體系，區(qū)域中心城市是區(qū)域發(fā)展的極點，又是區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)杠桿的支點。區(qū)域中心城市發(fā)展與區(qū)域發(fā)展緊密相連，誰也離不開誰�？傮w規(guī)劃首先要想到廣州區(qū)域中心城市的定位和功能。要有寬廣的視野，跳出廣州看廣州，加強(qiáng)廣州城市發(fā)展與珠三角城市群發(fā)展、與全省城市化進(jìn)程以至與整個華南地區(qū)發(fā)展相互關(guān)系的研究，加強(qiáng)廣州在國際城市體系中地位的研究，使總體規(guī)劃更好地為提升中心城市地位和功能作用服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化發(fā)展。
2 總體規(guī)劃的基本原則
規(guī)劃的科學(xué)性要體現(xiàn)在它的原則性上，要形成與科學(xué)發(fā)展觀要求相適應(yīng)的基本規(guī)劃原則。
一是生態(tài)優(yōu)先。城市和城市人如果不能和自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展，這座城市就失去了生命的源泉。只求工業(yè)發(fā)展、不顧生態(tài)環(huán)境絕對是壞事，只講保護(hù)生態(tài)、不善發(fā)展工業(yè)未必是好事;走出一條生態(tài)優(yōu)先的工業(yè)化路子，才是真本事。善于適應(yīng)發(fā)展要求利用好可開發(fā)空間是一種作為，懂得為可持續(xù)發(fā)展留下生態(tài)空間是更大的作為�？傊�，要處理好城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，一定要避免盲目擴(kuò)張、破壞生態(tài)。
二是城鄉(xiāng)一體。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要要求。廣州有城有鄉(xiāng)，規(guī)劃上不能搞二元結(jié)構(gòu)，要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求。上一輪總體規(guī)劃覆蓋了城區(qū)部分，這次要求城鄉(xiāng)整體規(guī)劃有必要將從化和增城也規(guī)劃進(jìn)來，盡管這兩個市仍屬于縣級市范疇，農(nóng)字頭的面積科學(xué)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和人口比重都還比較大，但它們不僅擁有廣州未來發(fā)展的空間，更擁有廣州寶貴的生態(tài)屏障。從化、增城納人總體規(guī)劃更能體現(xiàn)“總體”要求和長遠(yuǎn)眼光，也更有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
三是組團(tuán)發(fā)展。這個基本原則在上一輪總體規(guī)劃已經(jīng)形成，要毫不動搖地堅持照這條路子走下去，一定不要“攤大餅”。組團(tuán)發(fā)展才能節(jié)約資源，優(yōu)化城市功能布局，留出生態(tài)隔離空間。這主要體現(xiàn)在城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃上。四是節(jié)約用地。一定要增強(qiáng)土地憂患意識，不僅是從國家宏觀調(diào)控角度看土地問題，更重要的是從城市永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求來看。土地已經(jīng)成為城市發(fā)展的珍稀資源。土地閘門把不嚴(yán)，不懂得集約、節(jié)約利用土地，甚至放縱無序、無度開發(fā)，必然造成無法挽回的歷史過錯，要警鐘長鳴。規(guī)劃的權(quán)威性和控制力，要突出體現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)模的剛性約束上。
五是適度規(guī)模。十年在一個城市的發(fā)展歷史中只是一瞬間，規(guī)劃既要看當(dāng)前，更要顧長遠(yuǎn)，切忌目光短淺、心浮氣躁、急功近利，破壞城市發(fā)展的漸進(jìn)性和永續(xù)性。在這方面，適度規(guī)模是個考驗。規(guī)劃中一定要按可持續(xù)發(fā)展要求，合理調(diào)控用地規(guī)模、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模，絕不做突破人口、資源、環(huán)境容量的蠢事�？傊�，要把總體規(guī)劃的基本原則確定下來，增強(qiáng)規(guī)劃的原則性，以體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，防止產(chǎn)生新的“城市病”。這些原則歸結(jié)到一點，就是堅持以人為本，體現(xiàn)城市永續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系和本質(zhì)要求，真正使“兩個適宜”成為市民共建共享的城市形態(tài)，為全市人民營造更加美好的新家園。
3 城市空間發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
上一輪總體規(guī)劃確定的“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略是具有長遠(yuǎn)眼光、切合廣州實際的，這幾年的實施有很好的成效。市第九次黨代會在此基礎(chǔ)上增加了“中調(diào)”，主要指的是以老城區(qū)為中心的建成區(qū)的空間優(yōu)化，意在增強(qiáng)整體空間發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵意義。上輪總體規(guī)劃及其實施，也是高度重視老城區(qū)改造提升的，這次把“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”作為一個整體的空間發(fā)展戰(zhàn)略提出來，是為了更好地在城市空間發(fā)展中，把外延拓展和內(nèi)涵優(yōu)化更好地結(jié)合起來。要在這一空間發(fā)展戰(zhàn)略指引下，深化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
廣州將來的`城鎮(zhèn)體系可形成四個層次協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。第一個層次，是城市中心區(qū);第二個層次是城市副中心，承上啟下，既可以輔助中心城區(qū)功能，又可在小區(qū)域范圍內(nèi)起中心作用，像番禺的市橋、花都的新華、增城的荔城以至從化的街口等;①第三個層次是衛(wèi)星城，在有條件的中心鎮(zhèn)中選擇，像增城的新塘可以建成廣州東部新興工業(yè)衛(wèi)星城;第四個層次是小城鎮(zhèn)，這樣可以更好地體現(xiàn)城市的組團(tuán)式、集約化、分層次發(fā)展。
做好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，首先要搞準(zhǔn)市域人口預(yù)測，確定人口控制規(guī)模，在四個層次城鎮(zhèn)體系中實行科學(xué)合理的人口梯度配置。其次要充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)資源，像副中心所選擇的四個老縣城，歷史最短的有300多年(市橋)，最長的有900多年(荔城)，基礎(chǔ)設(shè)施也較完備，建設(shè)起來比另起爐灶要節(jié)約得多。三是提出嚴(yán)格的空間管制原則，中心城區(qū)不要攤得太大，人口增量多往其他三個層次的城鎮(zhèn)配置，其他三個層次的發(fā)展，也要因地制宜、循序漸進(jìn)、長期培育、逐步完善。
4 城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)
新的總體規(guī)劃要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)擺上更加突出的位置，“兩個適宜”的城市環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，主要應(yīng)體現(xiàn)在這里。
要從保護(hù)做起。總體規(guī)劃必須以強(qiáng)有力的空間管制，切實保護(hù)好廣州的自然生態(tài)資源和環(huán)境。
要深化市域生態(tài)結(jié)構(gòu)分析，嚴(yán)格劃定各類自然生態(tài)資源保護(hù)區(qū)，包括城市綠心、森林、農(nóng)田、水源、水系、水域、果區(qū)、綠地、濕地等等，并且要真正落實到圖紙上，以維護(hù)城市綠色生態(tài)屏障。
要注重生態(tài)建設(shè)。圍繞“青山綠地”、“碧水藍(lán)天”工程，規(guī)劃好城市生態(tài)環(huán)、生態(tài)圈、生態(tài)片區(qū)和生態(tài)廊道，使城鎮(zhèn)組團(tuán)間形成具有明顯生態(tài)調(diào)節(jié)效應(yīng)的綠色隔離。
要凸顯特色。以規(guī)劃作引導(dǎo)，充分發(fā)揮廣州自然生態(tài)優(yōu)勢，進(jìn)一步完善獨(dú)具廣州特色、融山、水、城、田、海于一體的生態(tài)格局。
要合理開發(fā)利用。規(guī)劃建設(shè)好城市森林景觀體系、園林綠地景觀體系、潔凈水系景觀體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)景觀體系和生態(tài)旅游基地，為市民提供更多的好去處。
總之，要在總體規(guī)劃中鮮明地提出把廣州建設(shè)成為綠色生態(tài)城市的奮斗目標(biāo)，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為這次規(guī)劃的重中之重，科學(xué)論證，精心謀劃，使之成為總體規(guī)劃體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的最大亮點。
5 城市基礎(chǔ)設(shè)施體系
現(xiàn)代化、信息化、樞紐型的基礎(chǔ)設(shè)施體系，是中心城市集聚輻射功能的重要支撐，尤其是陸、海、空交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施體系。總體規(guī)劃必須科學(xué)引導(dǎo)和有力促進(jìn)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施體系的現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、信息化建設(shè)。
要強(qiáng)化樞紐。著力提升空港、海港、鐵路公路等總樞紐的集散功能，進(jìn)一步打通這些重大樞紐的對外連接放射通道。
要依托主樞紐，進(jìn)一步深化公路、鐵路、航空、水運(yùn)相協(xié)調(diào)的對外交通運(yùn)輸體系建設(shè)規(guī)劃，為增強(qiáng)中心城市集聚輻射功能服務(wù)。道路交通規(guī)劃要與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃緊密銜接，以道路交通建設(shè)拉動城鎮(zhèn)化建設(shè)，尤其要注重城際軌道交通規(guī)劃，增強(qiáng)城鎮(zhèn)組團(tuán)間的通勤能力，并逐步實現(xiàn)與珠三角城市群的高效連通。
特別重要的是，系統(tǒng)化思想要成為交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的最重要的指導(dǎo)思想，不但要優(yōu)化要素，更要優(yōu)化系統(tǒng)，使各類交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)高效接駁，形成有機(jī)網(wǎng)絡(luò)，以網(wǎng)絡(luò)支撐系統(tǒng)，以系統(tǒng)提升功能。
6 產(chǎn)業(yè)布局
產(chǎn)業(yè)布局不僅要滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的內(nèi)在要求，尤其要滿足建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的要求。
產(chǎn)業(yè)布局要按組團(tuán)式、集約化、園區(qū)化的原則作規(guī)劃，無論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，還是新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，都要按這個原則來辦，防止無序擴(kuò)張。
產(chǎn)業(yè)功能的區(qū)域配置是產(chǎn)業(yè)布局的前提和關(guān)鍵，重化工放在哪里、制造業(yè)放在哪里、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)放在哪里、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放在哪里，都要優(yōu)先考慮選擇地的資源和環(huán)境容量，既不能突破資源、環(huán)境底線，也不搞粗放式的功能交叉、功能紊亂。
同時，要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的要求，推進(jìn)老城區(qū)退二進(jìn)三，規(guī)劃好具有較強(qiáng)承接能力的新興制造業(yè)集聚區(qū)。
7 老城區(qū)改造提升和新區(qū)建設(shè)
老城區(qū)改造是“中調(diào)”的必然要求和重要內(nèi)容，總體規(guī)劃要指出明確的目標(biāo)和方向。 老城區(qū)改造提升的主要任務(wù)包括五個方面。一是疏解密度。如果改了之后密度更高，加重城市病，那就失敗了。二是提升功能。逐步改變不同程度存在的功能分布不清的狀況，注重優(yōu)化提升各種功能片區(qū)尤其是中心商務(wù)區(qū)(含金融區(qū)和總部經(jīng)濟(jì)集群、商業(yè)區(qū)、文化片區(qū)、教育片區(qū)、會展片區(qū)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)片區(qū))的集約功能，促進(jìn)老城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和綜合服務(wù)優(yōu)化升級。三是凸顯文化。堅持城市個性源于城市文化、文化傳承是城市的靈魂的思想，以總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃，在更高水平上保護(hù)、挖掘、整合和利用歷史文化資源，彰顯老城區(qū)歷史文化風(fēng)貌，提升城市文化品位，塑造城市特色文化形象。四是改善人居。通過危破房、城中村改造，一方面適當(dāng)疏解老城區(qū)人口密度，另一方面改善老城區(qū)市民的居住條件。五是優(yōu)化環(huán)境。嚴(yán)格控制老城區(qū)改造密度和容積率，騰出空間搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
老城區(qū)改造要有抽絲剝繭般的過細(xì)功夫，急不得，要堅持規(guī)劃先行、分步實施、以點帶面、有序推進(jìn)，千萬不要刮風(fēng)，不搞大拆大建。
今后一個時期，廣州新區(qū)建設(shè)的任務(wù)不輕，像蘿崗新區(qū)、南沙新區(qū)、亞運(yùn)村所在的廣州新城、琶洲島、新火車站地區(qū)、白云新城，還有將來可成為城市副中心的各個城鎮(zhèn)的新區(qū)以及中心鎮(zhèn)，深化規(guī)劃的要求都很高。這幾年廣州新區(qū)建設(shè)積累了十分寶貴的新經(jīng)驗，出色的典范有大學(xué)城、科學(xué)城等，要把成功的經(jīng)驗運(yùn)用到新一輪新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中去。其中，新區(qū)建設(shè)要特別注意把握好幾個要點，一是功能分區(qū)，二是環(huán)境布局，三是城市設(shè)計，四是特色塑造。只要這幾個方面是高水平的，新區(qū)建設(shè)就能夠在城市發(fā)展流動空間中為廣州整體城市形象增添新的光彩。
8 規(guī)劃的科學(xué)化、民主化、法制化
要把新一輪城市總體規(guī)劃做好，必須推進(jìn)規(guī)劃的科學(xué)化、民主化、法制化。
在科學(xué)化方面，就是要特別重視發(fā)揮專家學(xué)者的作用，加強(qiáng)科學(xué)研究和科學(xué)論證，注重運(yùn)用信息化、數(shù)字化手段，建立規(guī)劃數(shù)字平臺和數(shù)學(xué)模型，把定性和定量的研究更緊密地結(jié)合起來。
在民主化方面，就是不僅要提倡專業(yè)研究領(lǐng)域的百花齊放、百家爭鳴，而且要堅持相信群眾、依靠群眾，怎么樣做規(guī)劃、規(guī)劃成什么樣，都要讓市民知道，暢通市民對規(guī)劃的民意表達(dá)渠道，廣泛集中人民群眾的智慧，使規(guī)劃最充分地體現(xiàn)市民創(chuàng)造幸福生活和美好未來的愿望。
在法制化方面，就是要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的法律法規(guī)，樹立規(guī)劃的法制化權(quán)威，實行強(qiáng)有力的規(guī)劃依法管理。
9 結(jié)束語
發(fā)揮城市規(guī)劃的調(diào)控作用并有效實施的關(guān)鍵是提高規(guī)劃的科學(xué)性，要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。全面理解科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，落實到城市規(guī)劃與建設(shè)的實際工作中去，不斷增加規(guī)劃的科技含量、文化含量、美學(xué)含量、法律含量和市場經(jīng)濟(jì)含量。
規(guī)劃理念上要以人為本，促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展;規(guī)劃方法上要善于統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展;規(guī)劃內(nèi)容上要由注重確定開發(fā)項目為主逐步過渡到注重公共政策、注重保護(hù)和合理利用各種資源;在注重確定城市性質(zhì)、功能、規(guī)模、定位的同時還應(yīng)注重城市文化建設(shè)，控制合理的環(huán)境容量，確定科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
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