開展防空工作心得體會范文
上世紀八十年代起，許多國家的政府將原先僅用作戰(zhàn)時防空襲的機構(gòu)擴大為戰(zhàn)時防空、平時防災(zāi)雙重職能的民防機構(gòu)。我國的許多城市也在同期或稍后一段時間內(nèi)，開展了人防向民防轉(zhuǎn)變的工作。所謂民防，就是政府把民眾對戰(zhàn)爭災(zāi)害、自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和突發(fā)事件的預(yù)防救援工作納入統(tǒng)一管理軌道。人防向民防的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)防空防災(zāi)一體化，既是人防工作深化改革、謀求發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能、加強危機管理的客觀需要；也是人防與國際民防接軌的必然趨勢。我市和兄弟城市一樣，順應(yīng)時代潮流，自上個世紀九十年代末開始，在人防向民防轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)“兩防”一體化方面進行了實踐和探索，積累了經(jīng)驗，取得了成效。去年，市委、市政府從加強應(yīng)急管理，提高應(yīng)對災(zāi)害處置能力的實際工作需要出發(fā)，明確了開展民防工作的部署。經(jīng)市編委批復(fù)，我市人民防空辦公室加掛了“杭州市民防局”牌子。杭州市民防局的掛牌，意味著我市人防將由單一的防空抗毀職能向防空防災(zāi)雙重職能轉(zhuǎn)變，在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮應(yīng)有作用的工作起步。為使我市人防向民防轉(zhuǎn)變工作能夠積極穩(wěn)妥地推進和健康發(fā)展，真正實現(xiàn)防空防災(zāi)一體化，結(jié)合實際，本文就如何構(gòu)建城市減災(zāi)體系，加強民防工作的日常管理，以及杭州市民防局的定位，及其在民防工作中的作用等問題談幾點認識。
一、我市災(zāi)害管理體制的現(xiàn)狀
我市和其他城市一樣，目前基本上實行的是分災(zāi)種、分部門、分行業(yè)的單一災(zāi)害管理模式。災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報、救助、救援等是由各專業(yè)部門和專職部門分別承擔的。地震、臺風、火災(zāi)、水災(zāi)以及化學泄漏污染等災(zāi)害雖然設(shè)有專門的管理機構(gòu)，但這些機構(gòu)大部分是在發(fā)生重大或特大災(zāi)害時才發(fā)揮作用。應(yīng)急救援的組織指揮和專業(yè)搶救隊伍也是自成體系，各自作戰(zhàn)�，F(xiàn)有的杭州市城市應(yīng)急救援指揮中心（96110），因當時的定位僅局限于城建城管，再加上設(shè)備老化、通信手段落后、網(wǎng)絡(luò)不全，因而不是嚴格意義上的，涉及全方位的、綜合統(tǒng)一的城市應(yīng)急救援指揮中心。
這種單項災(zāi)害管理的模式有它的傳統(tǒng)優(yōu)勢：各部門所管理的災(zāi)害與其職能基本一致，專業(yè)對口，容易協(xié)調(diào)，便于集中力量處置某種災(zāi)害和突發(fā)事故。這種體制雖然在我市的搶險救災(zāi)，處理災(zāi)害事件中發(fā)揮過積極作用，但其弊端也是顯而易見的，主要弊端有：
1、“分散型”的指揮體制，不能適應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快速反應(yīng)的要求。這些已建立的指揮機構(gòu)缺少跨行業(yè)組織指揮協(xié)調(diào)功能，要跨行業(yè)協(xié)調(diào)完全靠關(guān)系、憑面子，缺乏體制保障。
2、“單一型”的組織指揮體制和應(yīng)急救援隊伍難以適應(yīng)處置現(xiàn)代條件下突發(fā)性、高難度、復(fù)合型災(zāi)害事故的需要，難以形成應(yīng)急救援的整體合力。
3、分散管理、自成體系，往往會造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費、效率降低。指揮中心的建設(shè)，救援設(shè)備的添置、宣傳教育課題研究等，就有重復(fù)建設(shè)、多頭投入等現(xiàn)象存在。
4、重救輕防，綜合管理力度不夠。由于沒有一個綜合性的領(lǐng)導機構(gòu)及其常設(shè)的辦事機構(gòu)，因此，那些帶全局性的、整體性的和基礎(chǔ)性的防災(zāi)工作難以落到實處。
二、建立我市民防體制的構(gòu)想
我市是省會城市，經(jīng)濟發(fā)達、科技進步、人口稠密。正致力于構(gòu)筑大都市、建設(shè)新天堂。同時，我市瀕海臨江，自然災(zāi)害相對較多，突發(fā)意外事故也時有發(fā)生。城市災(zāi)害管理任務(wù)相當艱巨而繁重。為規(guī)范和強化城市民防工作，提高城市應(yīng)對災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，必須對現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制進行改革。
1、建立全市性的民防體制。構(gòu)建一個什么樣的民防體制，是民防工作的核心。按照平戰(zhàn)結(jié)合、防救結(jié)合、統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的原則，我市應(yīng)建立起市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導指揮，民防部門負責綜合協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門分工協(xié)作，對重特大災(zāi)害和突發(fā)事件實行綜合預(yù)防和聯(lián)合救援，戰(zhàn)時防空與平時防災(zāi)一體化的民防體制。依據(jù)這個框架構(gòu)建民防體制，應(yīng)該成立杭州市民防委員會，或杭州市應(yīng)急管理委員會。市長或副市長任主任，副市長或秘書長任副主任，市政府相關(guān)職能部門和有關(guān)單位負責人為成員。該委員會是我市民防工作（或災(zāi)害、突發(fā)事件以及公共危機）應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu)和處置重特大災(zāi)害與突發(fā)事件的指揮機構(gòu)�，F(xiàn)有的六個市級專設(shè)救災(zāi)領(lǐng)導機構(gòu)（市抗震救災(zāi)指揮部、市防汛抗旱指揮部、市防火委員會、市化學事故救援指揮機構(gòu)、市防病防疫領(lǐng)導小組、市安全生產(chǎn)委員會等）調(diào)整為民防委員會所屬的災(zāi)種協(xié)調(diào)管理委員會機構(gòu)。民防委員會下設(shè)辦公室，作為常設(shè)辦事機構(gòu)，負責處理日常事務(wù)。辦公室主任由市政府分管副秘書長兼任，常務(wù)副主任由市民防局長兼任�？紤]到該辦公室的職能與市民防局的職能有交叉，為了便于開展工作，可以設(shè)在市民防局內(nèi)。建立民防體制首要的工作是信息整合，就是建立起統(tǒng)一高效的信息收集、信息加工、信息處理、信息傳遞、信息反饋系統(tǒng)。通過信息整合，建立一個綜合通信平臺、一個數(shù)據(jù)庫、一個集群網(wǎng)絡(luò)、一個完整的管理維護檢修和保養(yǎng)機構(gòu)。其次是整合資源，就是統(tǒng)一管理、科學配置、重點建設(shè)、合理調(diào)用。根據(jù)分級管理的原則，全市應(yīng)有三個指揮場所：
一是公共突發(fā)事件應(yīng)急處置的常備指揮所。應(yīng)充分利用市公安局110指揮中心實際功能和其現(xiàn)有的應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，作為我市的常備指揮所，負責受理三級以下經(jīng)常性的報警事件。
二是基本指揮所：杭州市城市應(yīng)急救援指揮中心可以作為我市公共突發(fā)事件應(yīng)急處置總指揮部的基本指揮所，負責受理二級以上（重特大災(zāi)害和突發(fā)事件）的報警。現(xiàn)在市建委所屬有市人防辦管理的城市應(yīng)急救援指揮中心，在職能拓寬、網(wǎng)絡(luò)完善后可以作為全市應(yīng)急救援指揮中心，其它作為分中心。12345、110、120、119等可以聯(lián)網(wǎng)互通。
三是應(yīng)急機動指揮所。應(yīng)急通信指揮車除配置一般通訊設(shè)施外，還應(yīng)有衛(wèi)星通訊，以便將災(zāi)害現(xiàn)場場景通過衛(wèi)星及時把圖象傳輸?shù)娇傊笓]部，以供決策。通過這三個方面的整合，建立起一整套指揮集中統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完整配套、功能全面詳盡、反應(yīng)靈敏可靠、運轉(zhuǎn)及時高效的應(yīng)急機制。一旦發(fā)生重大特大災(zāi)害事故，就能夠及時受理、科學調(diào)度、果斷決策、快速反應(yīng)，形成協(xié)同作戰(zhàn)局面，提高城市應(yīng)急救援能力和效率，把損失減少到最低限度。
2、加強綜合管理部門的建設(shè)，加大日常的管理工作力度。設(shè)置一個常設(shè)的災(zāi)害管理機構(gòu)，負責處理大量的日常管理與協(xié)調(diào)工作，這是必要的，也是必需的。這個機構(gòu)即民防局。民防局除主管戰(zhàn)時防空工作外，還應(yīng)承擔起在平時大量而繁重的綜合協(xié)調(diào)及相關(guān)組織管理工作，以及提供通訊保障。杭州市民防局已掛牌，并且正著手開展相關(guān)的工作。這表明我市民防工作已步入規(guī)范化的軌道，這是一個可喜的進步。
3、擬制出臺科學的民防法規(guī)。依法行政是政府工作的基本要求。在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，我國的法律尚不完備。目前雖已制定了防火、防洪、防空和防地震等一些法律，但是這些法律只涉及單一災(zāi)種的應(yīng)急處置和管理，較難適應(yīng)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)的現(xiàn)實需要。許多國家制定了民防法，值得我們借鑒。制定統(tǒng)攬民防工作全局的法律已是依法治災(zāi)的迫切需要。國家正在考慮制訂緊急狀態(tài)法。為了適應(yīng)綜合減災(zāi)、加強應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要，我們不能消極等待，而應(yīng)以積極的姿態(tài)，在職權(quán)范圍內(nèi)，盡快制定出臺地方性法規(guī)《杭州市民防條例》，以法律法規(guī)的形式明確政府職責，促進綜合減災(zāi)和應(yīng)急管理工作。
三、我市民防局的職能及其在減災(zāi)工作中的作用
在我市實施構(gòu)筑大都市、建設(shè)新天堂，全面推進城市化，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略中，構(gòu)筑起科學的城市減災(zāi)體系，增強應(yīng)急防范能力，加強全面性、整體性和基礎(chǔ)性災(zāi)害管理工作，具有實質(zhì)性的工作就是建立健全組織。市人防辦增掛“杭州市民防局”的牌子，可以說是在這方面邁出的第一步。人防向民防轉(zhuǎn)變是一種趨勢，也是一種必然。由人防辦增掛民防局牌子，承擔民防的某些工作，擔當起綜合協(xié)調(diào)的職能，具有一定的優(yōu)勢，主要有：
1、防空工作與防災(zāi)工作有許多的相同之處，都具有對災(zāi)害有效防范、及減輕災(zāi)害危害性質(zhì)，而且許多方面工作交叉，難以截然分開；
2、人防經(jīng)過多年的建設(shè)已形成了一整套用于戰(zhàn)時的應(yīng)急預(yù)案體系、組織指揮體系、防護工程體系以及通信警報體系，這一切完全可以用于平時的防災(zāi)救災(zāi)，特別是502工程的改擴建，先進的指揮通信網(wǎng)絡(luò)的建成，可以實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。城市應(yīng)急救援指揮中心樓和指揮通信網(wǎng)絡(luò)的建成，應(yīng)急指揮通信車輛的配置和今后直升機的配置將為城市應(yīng)急救援指揮提供一個設(shè)施齊全，功能完善，技術(shù)可靠的指揮平臺；
3、防空防災(zāi)一體化，符合國際慣例，與世界接軌；
4、無需再在政府序列中增設(shè)機構(gòu)、設(shè)置重復(fù)的，或者是相似職能的機構(gòu)。當然，由現(xiàn)在的人防辦（民防局）承擔城市減災(zāi)的綜合協(xié)調(diào)職能，也是有一定的困難，或者叫制約性。主要是領(lǐng)導體制上和思想觀念上的原因，可能會影響民防工作的綜合協(xié)調(diào)，特別是人員編制偏少，經(jīng)費投入不足，難以承擔起繁重的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)。
在明確民防局職責之前，必須首先確定民防局在整個城市減災(zāi)體系中的地位。也就是民防局在城市防災(zāi)救災(zāi)時所處的位置和所發(fā)揮的作用。這一點，在全國方興未艾的人防向民防轉(zhuǎn)變試點大潮中，各地的認識不一、取向不一、標準不一，因而做法也不一。有的民防局處在核心的地位，具有搶險救災(zāi)的組織指揮協(xié)調(diào)權(quán)力；有的民防局處在議事地位，發(fā)揮著“參謀部”的作用；而有的民防局不僅承擔搶險救災(zāi)任務(wù)，還擁有自己組織，可以直接指揮的專業(yè)隊，負責某一災(zāi)種（如化學救援）的應(yīng)急處置工作。我們認為從常設(shè)機構(gòu)設(shè)置的本意和常設(shè)機構(gòu)的職責內(nèi)容著眼，民防局以不承擔具體的搶險救援任務(wù)為妥。因為設(shè)立常設(shè)機構(gòu)是為了加強綜合管理，解決全局性、整體性和基礎(chǔ)性的問題。如果民防局直接介入具體的搶險救災(zāi)工作，那就違背了設(shè)立常設(shè)機構(gòu)的初衷。日常的災(zāi)害管理工作又會回到各自為陣、單“兵”作戰(zhàn)、自成體系、形不成合力，低層次管理的老路上去。民防局自己組織特種搶險救災(zāi)專業(yè)隊，在目前情況下，也是弊多利少，是不可取的。同時，從人防辦是人民防空工作的主管部門，但不直接指揮人防專業(yè)隊消除空襲后果，減輕空襲危害這一角度看，民防局同樣不應(yīng)承擔具體的搶險救災(zāi)任務(wù)。人防辦主管人民防空工作，需要協(xié)調(diào)市政府相關(guān)職能部門，民防局在民防工作中協(xié)調(diào)的部門與人防辦在人防工作中協(xié)調(diào)的部門也是一致的。民防局只能是作為杭州市政府領(lǐng)導下的.災(zāi)害管理常設(shè)機構(gòu)，其職能是負責處理防空防災(zāi)日常事務(wù)工作，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)，相關(guān)的組織管理及通信保障等作用，其綜合協(xié)調(diào)是工作層面的協(xié)調(diào)而非領(lǐng)導指揮層面的協(xié)調(diào)。
按照這一取向，我們認為民防局在全市民防工作體制中應(yīng)有的職能和承擔的工作任務(wù)主要是：
1、貫徹執(zhí)行國家有關(guān)減災(zāi)工作和民防工作的方針、政策；執(zhí)行國際減災(zāi)和民防工作的《公約》。開展人防向民防轉(zhuǎn)變的工作。
2、根據(jù)國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合我市的實際，受市政府委托，研究起草民防工作的地方性法規(guī)、規(guī)章，并組織實施相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。組織、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)民防行政執(zhí)法工作，負責民防行政執(zhí)法復(fù)議受理和行政訴訟。
3、負責編制全市減災(zāi)和民防工作的規(guī)劃、計劃。組織、落實、監(jiān)督規(guī)劃和計劃的實施。
4、負責編制城市應(yīng)急管理處置總體預(yù)案；負責組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各災(zāi)種險種的專項（單項）預(yù)案的編制工作，形成統(tǒng)一規(guī)范的城市預(yù)案體系。
5、編制民防應(yīng)急救援組織的訓練大綱，組織指導應(yīng)急救援的綜合演練；會同有關(guān)部門收集城市發(fā)生的災(zāi)害、災(zāi)害性事故及其應(yīng)急救援處置情況。負責城市應(yīng)急救援指揮中心的日常值勤和維護工作。提供城市應(yīng)急救援指揮中心減災(zāi)的指揮通信服務(wù)保障。
6、協(xié)助建立健全全市減災(zāi)管理工作網(wǎng)絡(luò)。建立全市民防工作體制，負責各區(qū)、縣（市）民防機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)、聯(lián)系、協(xié)調(diào)工作。
7、負責民防工作的宣傳教育。在人民防空教育的基礎(chǔ)上，充實防災(zāi)內(nèi)容，擴大延伸范圍。組織開展全民應(yīng)急救援、自救互救知識的普及，并組織、指導演練，組織、指導民防志愿者隊伍。
8、負責民防工作科學技術(shù)研究。開展減災(zāi)管理及民防工作的理論研究、學術(shù)交流、業(yè)務(wù)培訓，以及新型理論、新型器材和新式手段的應(yīng)用。
9、會同有關(guān)部門平衡、監(jiān)督、檢查人民防空和防災(zāi)救災(zāi)資金、物資的分配和使用情況。
10、負責民防工作的對外聯(lián)系與交流。拓展我市民工作的渠道與領(lǐng)域。
四、需要明確幾個關(guān)鍵性的問題
1、思想認識的轉(zhuǎn)變。在人防向民防轉(zhuǎn)變的初始階段，由于人們對民防工作的不了解和不理解，會在有形和無形中給民防工作的展開與推進帶來諸多的制約與限制。所以說思想認識是第一位的：只有認識到了民防工作的重要性和必要性，認識到了向民防轉(zhuǎn)變對人防改革創(chuàng)新的現(xiàn)實意義和深遠意義，在思想觀念上先期進行轉(zhuǎn)變，才有可能為下一步開展實質(zhì)性的工作，為進一步創(chuàng)造條件、開拓發(fā)展打下扎實的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變思想認識分對內(nèi)和對外：對內(nèi)轉(zhuǎn)變思想認識的工作必須從加強教育、正確引導入手，通過教育引導將人防辦機關(guān)和系統(tǒng)內(nèi)干部職工的思想認識從傳統(tǒng)的人防工作轉(zhuǎn)向全新的民防工作上來；對外轉(zhuǎn)變思想認識的工作必須從加強宣傳、擴大影響入手，通過宣傳影響使社會普遍認識到民防工作的必要性，使全民普遍掌握民防知識。
2、領(lǐng)導體制和工作機制的整體轉(zhuǎn)變。人防向民防轉(zhuǎn)變，承擔抗毀抗災(zāi)雙重職能，實現(xiàn)防空防災(zāi)一體化，不能僅僅認為這只是在防空的任務(wù)上增加了一項新任務(wù)、多干了一件事、人防辦多掛了一塊牌子的問題。持有這種認識是不正確的，更是一種會造成嚴重影響的誤解。人防轉(zhuǎn)民防是整體性、全方位的轉(zhuǎn)變，包括領(lǐng)導體制和工作機制。諸如人民防空委員會改為民防委員會、人防辦改為民防局、人防指揮所改為應(yīng)急管理指揮中心、人防專業(yè)隊改為民防應(yīng)急救援組織、人防工程轉(zhuǎn)為民防工程、人防通信設(shè)施和警報系統(tǒng)改為民防預(yù)警信息保障體系、人防知識教育改為民防（防災(zāi)）知識教育等等。如果片面理解、片面行事，不注重整體轉(zhuǎn)變，不注重調(diào)動各方面的積極性，那么民防工作仍將是單一性的，即使開展民防工作，也只能是人防系統(tǒng)唱獨腳戲，兩防一體化就難以實現(xiàn)。人防向民防轉(zhuǎn)變，人防系統(tǒng)的努力是主要的推動力，但絕不是唯一的力量。必須正確全面理解，并注意調(diào)動和發(fā)揮社會各方面的力量，實現(xiàn)一個城市的整體轉(zhuǎn)變，民防工作才有更大、更為寬廣的平臺。
3、人防向民防轉(zhuǎn)變是漸進的。由于受人們思想認識的制約，也受到現(xiàn)有體制機制的束縛，人防向民防轉(zhuǎn)變，在全市范圍內(nèi)迅速而有效地開展民防工作，是不可能一蹴而就、畢其功于一役。寄希望于一紙政府文件、一部法律法規(guī)、或是一個專門機構(gòu)的設(shè)置，就以為領(lǐng)導體制順了，工作機制建立了，一切工作都好辦了，是不切實際的。其實這只是一個開端。民防體制的建立如同其他體制的建立一樣，都有一個較長的過程。因而只能是漸進的，是逐步完善的。針對現(xiàn)實問題和實際情況，制訂建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（計劃），依照規(guī)劃，漸次推進全市民防工作，這是十分關(guān)鍵的。在這個漸進過程中，既要明確民防委員會作為全市領(lǐng)導核心要做的工作，明確民防局作為常設(shè)辦事機構(gòu)要做的工作，明確各職能部門和各單位以及各應(yīng)急救援組織要做的工作；還要明確各個階段所做的工作，以及所要達到的目的。
4、民防局的正確定位。民防局作為新設(shè)置的職能部門，尤其是作為全市民防工作的常設(shè)辦事機構(gòu)，正確定位非常重要。這關(guān)系到今后工作的順利開展和職能的正常行使。要正確定位，必須不錯位、不越位。一是不超越職能權(quán)限。明確民防局不是領(lǐng)導和指揮機構(gòu)，不擔當發(fā)號施令的角色。如果超越這一權(quán)限，領(lǐng)導會擔心民防局協(xié)調(diào)不了，而不愿賦予其相應(yīng)的權(quán)力；二是不替代其他職能部門。民防局在民防體制內(nèi)不從事具體的災(zāi)害防范和應(yīng)急處置工作。僅起參謀和協(xié)調(diào)作用。如若直接參與救援等工作，相關(guān)部門和單位就會產(chǎn)生爭奪其權(quán)力的想法。這無疑會遭到他人的抵制或反對。三是民防局除承擔市委、市政府授權(quán)交辦的工作職能外，大量的工作應(yīng)該是拾遺補缺。在一個完備健全的民防工作機制內(nèi)，總會有許多各職能部門和各單位工作職能無法涵蓋，或者是不能全部包容的工作，而這些工作必須要有部門去承擔。民防局就應(yīng)主動積極擔當起來，并且做好做實做全。如此才能保證整個機制完整無缺。這類拾遺補缺的工作有：編制防災(zāi)（應(yīng)急管理）規(guī)劃和總體應(yīng)急預(yù)案；指導應(yīng)急救援組織培訓和綜合演練；擬定全局性的防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)、規(guī)章；擬制防災(zāi)自救的宣傳教育等等。
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