我對行政許可法的粗淺認識

我最初知道國家將出臺行政許可法是在大前年的春天，只不過當時的名稱是行政審批法，是在一張報紙上見的；第一次見到行政許可法是前年十月份，是從網上看到的。但我真正系統(tǒng)地學習行政許可法是去年四月份在省里舉辦的培訓班上。好在我是學法律出身的，面對近年來國家針對各部門各行業(yè)大量頒布的法律法規(guī)，雖說有點應接不暇，但還是能夠在看一兩遍后之后比較全面的把握其宗旨、掌握其內容的。當然我在平常為法律顧問單位或案件當事人服務的時候，也免不了針對具體事務去查找有關法律法規(guī)的有關具體規(guī)定。加之許多法律法規(guī)的具體規(guī)定會隨著社會形勢的發(fā)展變化而修改或廢止的。所以我希望大家在學習行政許可法的時候，首先應該從法理的角度去把握其精神實質和立法宗旨，這樣才不至于當該法修改后再去從頭學習。
行政許可法是繼我國國家賠償法、行政處罰法、行政復議法后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律。它的頒布施行是我國民主與法制建設中的一件大事，它對國家的經濟生活和社會生活都將產生非常廣泛而深遠的影響。
不知大家是否已經注意到以下兩點：第一點，該法最后定稿為行政許可而非當初的行政審批。為何變更，我的看法是，因許可的中文本意為準許、允許，它相對于審批而言，第一淡化了計劃經濟時代政府的管理色彩，第二體現(xiàn)出了市場經濟時期政府的服務功能，從概念上可以涵蓋審批。第二點，該法為限期實施而非頒布實施。這是為了給有關部門和廣大群眾一個認識、過渡和準備的過程，尤其是為過去的審批事項的清理工作留出足夠的空間。
下面我分兩講跟大家一起學習探討我國的《行政許可法》。在講述中，我將盡量使用通俗語言，但為了表達的準確，許多地方我還是會使用法律用語。從講解效果和目的上，我主要打算講清概念性的東西，以便讓大家多層次多方位地理解行政許可法。當然，對大多數(shù)直接從事行政許可工作的同志來說，除了把握概念性的東西以外，還必須掌握具體可操作和程序性的東西。因此我會結合我縣的實際和大家的工作需要，多講一些社會上比較關注的東西，多點一些我們容易忽視的東西，多強調一些大家應該重點理清的東西。
第一講：全面認識行政許可法
一、 行政許可的含義。
行政許可是政府的一項重要的行政權力和管理方式，其目的在于維護公民人身財產安全和公共利益，加強經濟宏觀管理，保護并合理分配有限資源等。
我國行政許可法上定義的“行政許可”具有以下幾層含義：
1、 行政許可是行政機關作出的一種行政行為。根據(jù)行政行為的分類理論，相對于行政立法而言，行政許可是一種行政執(zhí)法行為，因為行政機關在法定職權范圍內實施行政許可時，與特定公民、法人或者其他組織形成的是單一對應關系，而行政機關在制定具有普遍約束力規(guī)則而作出立法行為時，其是與眾多不特定對象形成一對眾的關系，如行政法規(guī)、規(guī)章制定；相對于抽象行政行為而言，行政許可是一種具體行政行為，因為其是行政機關針對特定主體作出的直接產生利益結果的一次性行為，而抽象行政行為是對不特定主體作出的不直接發(fā)生利益結果并可以反復適用的行為，如行政法規(guī)、規(guī)章的制定；相對于內部行政行為而言，行政許可是一種外部行政行為，因為行政許可是行政機關在對社會實施行政管理過程中對外部管理對象即公民、法人或者其他組織作出的行政行為，而內部行政行為是行政機關在內部行政組織管理過程中作出的只對行政組織內部對象產生法律效力的行政行為，如行政處分。
2、 行政許可是依申請的行政行為。以行政行為的實施是行政主體依職權主動進行還是需以相對人首先提出申請為標準，行政行為可以劃分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。依職權的行政行為是行政主體依據(jù)法定職權，無須行政相對人提出申請即可主動實施的行政行為，如公安機關對社會治安的維護、海關對出入境貨物和人員的查驗等。依申請的行政行為是指行政行為的實施需以相對人的主動申請為前提條件，行政許可即是一種依申請的行政行為，行政機關不因行政相對人準備從事某項活動而主動給予許可，如頒發(fā)許可證或者授予資格等。
3、 行政許可是一種要式行政行為。以行為是否具有法定形式要求，行政行為可以區(qū)分為要式行政行為和非要式行政行為。要式行政行為是指法律、法規(guī)對行政行為實施的形式與方式提出了具體要求的行為，非要式行政行為是指法律、法規(guī)未對行政行為實施的形式與方式提出具體要求的行為。在這個意義上說，行政許可是要式行政行為。因為行政許可是行政機關對申請人的申請依法進行審查的行為，行政許可申請人并非是一經申請即可取得，而要經過行政機關的依法審查。這里的“依法”，就包含著法律法規(guī)對實施行政許可行為在形式與方式上的要求。比如，根據(jù)行政許可法第38條的規(guī)定，行政機關準予或者不予行政許可的決定應當以書面形式作出。再有，行政許可法第39條針對行政機關需要通過頒發(fā)行政許可證件表明其作出準予行政許可決定的情況，對有關行政許可證件提出了明確要求，即許可證、執(zhí)照或者其他許可證書，資格證、資質證或者其他合格證書，行政機關的批準文件或者證明文件以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件必須加蓋本行政機關印章。還有，行政機關實施檢驗、檢測、檢疫的，可以在檢驗、檢測、檢疫合格的設備、設施、產品、物品上加貼標簽或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。
4、 行政許可是一種授益性行政行為。以行為對相對人權益產生何種影響為標準，行政行為可以劃分為授益行政行為和不利益行政行為。授予行政相對人權利或者使行政相對人取得利益的行為授益行政行為。剝奪與限制行政相對人權益或者要求行政相對人履行負擔型義務的行為是不利益行政行為。與行政處罰和行政征收等對行政相對人的權益予以剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權利或者資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務，允許其從事某種活動。同時，授益行政行為互為表里，授益性行政行為通常以行政相對人依法提出申請為前提，而不利益行政行為通常由行政機關依職權作出，行政許可作為授益性行政行為，如前所述，其亦是依申請的行政行為。
為了讓大家能夠進一步領會行政許可的內涵，我們來看一看行政許可與行政確認、行政登記、行政批準以及行政認可這幾個相關概念之間的關系。
1、行政許可與行政確認
行政確認是行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或授權，依職權或依當事人的申請，對一定的法律事實、法律關系、權利、資格或法律地位等進行認定、甄別、證明并予以宣告的行政行為。行政確認和行政許可雖然同屬行政行為，但它們是兩種不同的行為方式，二者的區(qū)別具體表現(xiàn)在：
（1） 所為的意思不同。行政確認行為表明行政主體的態(tài)度是對某種狀態(tài)、事件、物或行為予以法律上的承認、確定或否定；而行政許可行為則是行政主體在對申請人的申請進行審查和判斷的前提下，對申請是否予以準許或同意的行為。
（2） 針對的對象不同。行政確認是對已有權利、資格或行為進行承認、確定或否認；而行政許可是針對未獲得行使某種權利、資格的請求進行的解除限制。即一般來說，前者是業(yè)已存在，而后者是許可之前不得為之。
（3） 申請人的目的不同。在行政確認中，申請人的目的是確定法律地位、獲得法定效果；而在行政許可中，申請人的目的是從事某種職業(yè)、享有某種權能、進行某種行為。
（4） 法律效果不同。行政確認中未被認可的行為或地位將發(fā)生無效的結果而不適用法律制裁；而在行政許可中，未經許可而從事的行為將發(fā)生違法后果，當事人并應因此受到法律制裁。
（5） 行為性質不同。行政確認屬于確認性或宣示性行政行為，它僅表明現(xiàn)有的狀態(tài)而不以法律關系的產生、變更或消滅為目的。行政確認只能是一種羈束行為；行政許可，從其正常狀態(tài)（即批準）而言是建立、改變或者消滅具體的法律關系，是一種形成性行政行為。行政許可盡管一般也屬于羈束行為，但在特許或附義務許可中，也可以存在自由裁量的情形。
（6） 內容不同。行政確認行為的內容具有“中立性”，它并不直接為當事人設定權利或義務，對當事人是有利還是不利，取決于確認時原已存在的法律狀態(tài)或事實狀態(tài)；而行政許可行為則是一種授益性行政行為，它直接為申請人授益。
（7） 方式不同。行政確認既有依申請的確認也有依職權的確認；而行政許可則只能是依申請才能發(fā)生的行政行為。
（8） 表現(xiàn)形式不同。行政確認一般只能以證書形式出現(xiàn)；而行政許可的表現(xiàn)形式盡管以書面的形式為主，但也存在口頭、默示等許可方式。
雖然二者存在很多不同之處，但二者的聯(lián)系與其他行政行為相比也是最密切的。在行政許可中也包括了確認這一組成部分或階段，有時存在“重合”或“并存”或相互“轉化”的情形。但二者畢竟是兩種具體行政行為，應該嚴格區(qū)別。
2、行政許可與行政批準
就性質而言，許可和批準屬于同類概念，頒發(fā)許可證就是對申請的批準。當然，批準是比許可更廣泛的行政行為之一。它在表現(xiàn)形態(tài)上，既可能是外部行政行為也可能是內部行政行為，既可能是獨立的行政行為也可能是非獨立的行政行為（內部程序性或補充性的行為）。
3、行政許可與行政登記
行政登記是行政機關或其他行政主體對正在進行某種活動或希望進行某種活動的行政相對人依法予以書面記載的活動。
在實踐中，登記的用語被廣泛地規(guī)定在法律、法規(guī)規(guī)定中，如企業(yè)注冊登記、企業(yè)名稱變更登記、結婚登記等。因而，登記與行政許可有時難以從名稱上來界分，而需要從實質意義上來予以判斷和區(qū)分。從其產生的效果或者將其歸類的話，在實踐中登記有確認式登記、許可式登記、備案式登記等。
4、行政許可與行政認可
傳統(tǒng)觀點認為，行政認可是行政確認中的一種方式，它是對某一行為或法律地位、權利義務加以承認和肯定，使其具有法律效力或喪失法律效力的行為，認可是針對已有權利資格的法律承認和確定。
我國《行政許可法》則對許可做廣義理解，其中采用了認可方式，該法中使用的認可是由行政機關對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于為公眾提供服務并且直接關系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質。但此處的認可并非傳統(tǒng)意義上認可的含義，它具有了行政許可的特征。
二、 行政許可產生的原因
行政許可制度作為政府宏觀調控的手段之一，其深層次的理論依據(jù)在于“市場失靈”。隨著經濟學的發(fā)展和現(xiàn)實中資本主義經濟危機的不斷爆發(fā)，人們意識到市場并非萬能，這只“看不見的手”也有不能或不宜發(fā)揮作用的情形和領域。具體而言，行政許可產生的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1、為避免“公共事物的悲劇”的發(fā)生
“公共事物的悲劇”是經濟學上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是這樣一種現(xiàn)象：例如，在一塊“對所有人開放”的牧場上，每個理性的放牧人都從自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧場上過度放牧時，每個放牧人又因公共牧場退化而承受延期成本，因此，每個放牧人都有增加越來越多牲畜的動力，因為他從自己的牲畜上得到的直接利益，承擔的只是因過度放牧所造成的損失中的一部分。最后的結果是牧場的退化和毀滅，所有放牧人都不能利用原來的牧地獲益。
期望個人能夠形成大型的自愿社團來追求共同的或公共的利益，防止發(fā)生“公共事物的悲劇”，在大多數(shù)情況下是不現(xiàn)實的。相反，需要有某種形式的集體選擇，這種集體選擇的結果之一就是制定普遍遵守的規(guī)則，即通過法律禁止或限制個人采取可能導致“公共事物的悲劇”的行為，并借助政府這樣官僚的組織來執(zhí)行。但是，如果政府不采取事前的預防手段而是消極等到行政相對人的違法行為發(fā)生后再依法予以追究，就不可能有效地保護利害關系人利益和社會公共利益。因此政府通過許可管制對于杜絕違法行為的發(fā)生有重要意義。
2、為實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的結果
作為資源必須滿足可被利用性和稀缺性兩個特點。市場在資源的配置中追隨的是“貨幣選票”而非利益的最大滿足，且潛在資源和公共物品中的大多數(shù)機會資源對不同的人來說，意味著不同的價值，不能通過貨幣進行衡量，人們可能希望犧牲一些美好的環(huán)境，市場無法反映不同的人追求平等、自由、安全、環(huán)境價值的真實偏好，自然也就無法真實反映潛在資源和機會資源的實際價值，因此，市場機制配置這種資源的方式也就很難體現(xiàn)其公正。而現(xiàn)代民主基礎上建立起來的行政許可制度強調行政機關對各方利益的權衡，強制多數(shù)人的意見對行政許可結果的影響，因而是一種既能有效節(jié)約成本，又能考慮不同人民的不同價值取向的資源配置方式，社會的公平和公正就有望在這里得以體現(xiàn)，資源配置的結果有可能獲得最大多數(shù)人的支持。
3、為平衡個人自由和社會總體利益之間的沖突
自由市場政策的局限性，使的人們瘋狂地追求物質商品以滿足自身各種欲望，導致資源的巨大浪費，貧富差距越來越大。但我們不能因為某種活動可能損害社會的總體福利而走向剝奪個人自由的極端，也不能為了保障個人自由而走向全然不考慮社會的整體進步和總福利增長的極端。相反，只能在兩者之間找到一個平衡點。行政許可就是作為實現(xiàn)這一平衡的手段而存在的，它既不絕對禁止行政相對人的活動，也不絕對放任行政相對人的活動，而是一種事前預防和事后監(jiān)管相結合的管制手段。通過多樣化的行政許可手段（因為行政許可對公民權利和自由的限制依法可強可弱）來合理權衡市場主體的不同利益和價值取向，以維持政府機制與個人自由之間的動態(tài)平衡，既維護公共利益，又尊重個人自由，使二者之間達到平衡。
三、 行政許可的基本原則
行政許可的基本原則 ，是指貫穿于行政許可法的始終，對行政許可的設定、實施、監(jiān)督和法律責任等起統(tǒng)率和指導作用的行為準則。行政許可法在總結行政審批制度改革成果的基礎上，按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責任相統(tǒng)一的總體思路，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，確立了行政許可必須遵循的六項原則，即法定原則，公開、公平、公正原則，便民原則，公民權益保障原則，信賴保護原則以及監(jiān)督原則。
第一， 法定原則。
《行政許可法》第4條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。這是關于行政許可法定原則的規(guī)定。
1、設定行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。
（1）設定行政許可應當依據(jù)法定權限，主要體現(xiàn)在行政許可法第14條、第15條、第17條的規(guī)定中。
（2）設定行政許可應當依照法定的范圍，主要體現(xiàn)在行政許可法第12條和第13條的規(guī)定中。
（3）設定行政許可應當依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法對設定行政許可規(guī)定的一些限制條件。比如，地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章不得設定有關資格、資質的行政許可。
（4）設定行政許可應當依照法定程序，主要是指應當依照立法程序。從性質上說，行政許可設定行為是一種立法行為，因此，設定行政許可必須遵守立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制度程序條例等法律法規(guī)中有關立法程序的規(guī)定。此外，行政許可法第19、20條還針對行政許可法設定行為，專門規(guī)定了設定行政許可的說明理由制度以及對行政許可的定期評價制度。
設定行政許可是立法機關的事，設定出的行政許可事項是大家實施行政許可的依據(jù)。
2、實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。
（1） 實施行政許可，應當依照法定的權限，主要體現(xiàn)在行政許可法第22、23、24條的規(guī)定中。
（2） 實施行政許可，應當依照法定的范圍，主要是指不得對法定范圍以外的事項亂許可。
（3） 實施行政許可，應當依照法定的條件，主要體現(xiàn)在行政許可法第18條的規(guī)定中。
（4） 實施行政許可，應當依照法定的程序。這里的“程序”主要是指行政許可法規(guī)定的程序，包括申請與受理、審查與決定、聽證、期限、變更與延續(xù)等，當然，其他有關單行法律、法規(guī)、規(guī)章也有一些關于程序的規(guī)定。
第二，公開、公平、公正的原則。
《行政許可法》第5條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關行政許可的規(guī)定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開。符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視。”這是關于行政許可公開、公平、公正原則的規(guī)定。
公開原則是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是指行政機關在行使行政權力的過程中，應當依法將行政權力運行的依據(jù)、過程和結果向行政相對人和社會公開，目的是滿足公民的知情權、參與權和監(jiān)督權。設定行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，設定行政許可這一立法行為本身要公開，對擬設定的行政許可的必要性、可行性、可能對經濟和社會生活發(fā)生的影響等，要廣泛征求意見，集思廣益；二是，有關行政許可的規(guī)定要公布，未經公布的，不能作為行政許可實施的依據(jù)。實施行政許可遵循公開原則的基本要求包括：一是，行政許可的實施主體要公開，即誰有權具體實施某項許可，要公之于眾，便于老百姓知曉；二是，實施行政許可的規(guī)定要公開，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有關行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等應當在辦公場所公示；三是，實施行政許可的過程要公開，如根據(jù)行政許可法的規(guī)定，申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確、可靠的信息等等。
設定和實施行政許可遵循公平、公正原則，主要是指在行政許可的設定和實施過程中，要允許公眾的平等參與，要對公眾給予平等對待，相同情況給予相同的對待，不同情況給予不同對待。對符合法定條件和標準的申請人，要一視同仁，不得分出三六九等、親疏遠近，搞歧視或者變相歧視。
第三，便民的原則。
《行政許可法》第6條規(guī)定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務。”這是關于行政許可便民原則的規(guī)定。
所謂便民，簡單說，就是方便老百姓。便民原則體現(xiàn)在行政許可法的諸多規(guī)定中，比如：（1）行政許可依法需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確立一個機構統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定；（2）行政許可申請書需要采用格式文本的，行政機關應當免費提供；行政許可申請可以通過信函、傳真、電報、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出；申請材料存在可以當場更正的錯誤，應當允許當場更正等。（3）對材料齊全、符合法定形式的申請，行政機關應當當場受理，能夠當場作出決定的，應當當場作出決定，不得拖延。（4）對不能當場作出行政許可決定的，應當嚴格在法定期限內按照規(guī)定程序作出行政許可決定。
第四，救濟原則。
《行政許可法》第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償�！� 這是關于行政許可救濟原則的規(guī)定。
陳述權是指行政相對人就所知悉的事實向行政主體陳述的權利；申辯權是指行政相對人針對不利的指控，根據(jù)事實和法律進行反詰的權利。陳述、申辯權是行政相對人在行政許可過程中不可缺少的正當防衛(wèi)權，它是控制行政權、防止其被濫用的一種重要制度。
對合法權益受到行政機關侵害的公民、法人和其他組織給予救濟，這是現(xiàn)代法治的核心，也是保障公民、法人和其他組織合法權益的根本要求。在一定意義上說，無救濟即無權利。行政許可中的救濟原則主要體現(xiàn)在：一是，公民、法人其他組織對行政機關違法實施行政許可亂許可可以依法申請行政復議或者提起訴訟，如該許可不許可、不該許可亂許可等；二是，行政機關違法實施行政許可，給當事人合法權益造成損害的，有權依照國家賠償法獲得賠償。
第五，信賴保護原則。
《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償�！薄缎姓�許可法》第六章關于監(jiān)督檢查的規(guī)定中，更強調了誠信原則，其中第69條第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷�！�
行政許可法這一條規(guī)定具有特殊的意義，其在我國法律上第一次確立了信賴保護原則。信賴保護原則是誠信原則在行政法領域的運用，其基本含義是，行政機關行使職權、履行責任應依誠實及信用之方法。具體說，當行政相對人對行政行為形成值得保護的信賴時，行政機關不得隨意撤消或者廢止該行為，否則必須合理地補償行政相對人對信賴該行政行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴保護原則在行政許可法中主要體現(xiàn)為，公民、法人和其他組織依法的行政許可受法律保護，行政機關不得任意改變（包括撤消）已經生效的行政許可。
第六，監(jiān)督原則。
行政許可法第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機關應當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督�！� 這是關于行政許可監(jiān)督原則的規(guī)定。
這是行政許可法針對實踐中存在的“亂許可”和“重許可”、“輕監(jiān)管”的問題，對行政機關內部的層級監(jiān)督和行政許可實施機關對被許可人外部監(jiān)督提出的明確要求。行政許可作為一項重要的行政權，縣級以上人民政府對行政機關實施行政許可進行監(jiān)督檢查，是行政機關內部層級監(jiān)督的重要組成部分，也是政府的一項重要工作。其工作機構為法制機構，其監(jiān)督內容主要包括：對行政許可實施主體的監(jiān)督，對行政許可實施過程中的監(jiān)督，對行政許可實施機關本身的監(jiān)督以及對行政許可事項實施監(jiān)督檢查情況的監(jiān)督。另一方面，對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督，既是行政許可實施機關的權力，也是行政許可實施機關的責任。通過監(jiān)督確保公民、法人和其他組織依法從事行政許可事項的活動，才有可能實現(xiàn)行政許可的行政管理目標。
四、 現(xiàn)行行政許可制度之弊端
我國現(xiàn)行行政許可制度的弊端，主要體現(xiàn)在以下六個方面：
1、行政許可設定權不明確。有些鄉(xiāng)政府、縣政府都在設行政許可，有些行政機關的內設機構文件也在設行政許可，有些行政許可甚至沒有任何依據(jù)，這種狀況的存在不符合依法行政的基本要求。
2、設定行政許可的事項不合理、不規(guī)范。政府仍習慣用行政審批來實現(xiàn)行政管理目標，一講行政管理，就要審批。不少行政許可的事項是政府不該管、管不了、實際上也管不好的事項，或者屬于應當通過轉變政府職能、強化事后監(jiān)督解決的事項。具體表現(xiàn)為：其一，對市場主體的前置性許可過多。其二，對產品質量和安全性能的行政審批太泛。比如，對自行車、眼鏡生產以及對安全帽、安全帶等特種勞動防護產品的管理等，本來應當通過監(jiān)督檢查以確保企業(yè)執(zhí)行國家強制性標準并符合規(guī)定質量，但實際上卻大量使用行政許可，可是，靠這些事物的行政審批也并沒有解決質量問題。其三，對資格、資質的行政審批太濫。對從事一些需要具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的職業(yè)、行業(yè)，如律師、注冊會計師等，規(guī)定許可是必要的。但是，對于從事一些技術性要求較低或者根據(jù)約定不損害第三人利益或者公共利益的職業(yè)，完全不需要也不必對從業(yè)人員的資格、資質進行審批，如對保姆的資格審批，對文秘的資格審批等。即使有些職業(yè)的從業(yè)資格、資質需要經過一定的權威機構的認定，也可以通過中介組織、行業(yè)協(xié)會來辦，不一定都要由行政機關審批。
3、實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。在某省，辦一個批發(fā)市場需要經過112道審批；在某市，出租車運營需要有26個證；在某市，外商投資房地產開發(fā)需要到13個政府部門辦理34項行政審批，提交220類審批材料，依法辦完全部審批項目，最長需要154天。申請人申請一項行政許可跑同一部門的多個內設機構或者多個部門的情況比比皆是�，F(xiàn)行有關行政許可的規(guī)定往往對行政機關辦理時間沒有明確要求，“一拖了之”的現(xiàn)象普遍存在。行政機關實施行政許可的條件不公開、程序不透明，“暗箱操作”嚴重。
4、重審批、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，可一旦進入又無人監(jiān)管。行政許可很多，但各種安全事故仍然頻頻發(fā)生，其中相當多的事故的發(fā)生都與行政機關“一批了之”不無關系。
5、有些行政機關利用行政許可亂收費，把行政許可作為權力“尋租”的一個手段。在有些情況下，交費甚至成了行政許可機關實施許可的主要條件或者唯一條件。審批條件不明確，行政機關自由裁量權過大，加之審批公開程度較低，審批過程中很容易產生權錢交易。不少企業(yè)、個人為了取得許可，還要給好處、托關系，助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經成為一個腐敗源。
6、行政機關實施行政許可往往只有權力，沒有責任，責權不統(tǒng)一，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制�，F(xiàn)行行政許可制度在一定程度上已經成為政府轉變職能的一個障礙。
五、制定《行政許可法》之目的
制定行政許可法，是全面推進依法行政，實現(xiàn)政府行為法律化、規(guī)范化、理性化的必然要求，具體來講，主要有三個方面的理由：
1、制定行政許可法，是規(guī)范設定、實施行政許可行為的需要。行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
2、制定行政許可法，是深化行政審批制度改革的需要。針對行政許可實踐中存在的問題，從1998年開始，按照黨中央、國務院的部署，各省、自治區(qū)、直轄市對行政審批制度改革進行了積極探索，取消一批行政審批項目，積累了一定的經驗。國務院于2001年9月成立了行政審批制度改革工作領導小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，于2002年10月和2003年2月分兩批、共取消了1195項行政審批事項，對82項行政審批事項改變了管理方式，取得了顯著成效。但是，要想從根本上解決行政許可中存在的問題，僅靠減少審批項目是遠遠不夠的，必須以法律的形式，確立行政審批責任機制，排除改革的障礙，建立適應社會主義市場經濟體制的行政許可制度。
3、制定行政許可法，是適應加入世貿組織新形勢的需要。我國已經成為世界貿易組織的成員，遵守規(guī)則、履行承諾是應盡的義務。按照世貿組織協(xié)定的要求和我國政府的承諾，行政許可應當以透明和規(guī)范的方式實施，行政許可的條件和程序對貿易的限制不能超過必要的限度，中國工作組報告書對服務貿易的行政許可程序還提出了9條明確要求。這在客觀上對行政許可法的出臺也提出了迫切要求。
六、《行政許可法》對政府管理的影響
行政許可法是一部規(guī)范政府行為的重要法律。這部法律的貫徹實施。將對政府管理工作產生重大而深遠的影響。這種影響主要體現(xiàn)出三個方面：
（一）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理理念的更新。
思想是行動的先導。從一定意義上說，政府的管理理念對政府的管理方式和政府職能轉變具有決定性的意義。行政許可法的頒布施行，有利于進一步轉變傳統(tǒng)的管理理念和思維方式，樹立適應建立完善的社會市場經濟體制的現(xiàn)代管理理念，最重要的應當進一步樹立以下四個管理理念：
1、以民為本的管理理念。
以民為本的行政管理理念，是人民主權原則在政府管理中的根本體現(xiàn)。公民對政府的認同、支持和擁護是政府合法性的來源和基礎，也是我們各項事業(yè)取得成功的保證。從根本上講，人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應，是判斷政府管理是否成功、是否有效的標準。樹立以民為本的管理理念，意味著政府管理要從以往的管制型轉變?yōu)楝F(xiàn)代的服務型。政府的全部工作要以保障公民的基本權利、促進公民權利的實現(xiàn)為根本出發(fā)點和落腳點，要傾聽公民的呼聲，為公民的參與、訴愿和救濟提供必要的途徑。
以民為本的管理理念，實質上就是民主行政的理念。行政許可法的頒布實施，使得民主行政的內涵增添了許多新的內容。比如，在行政許可的設定方面，行政許可法規(guī)定，起草法律、法規(guī)草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會形式聽取意見，并向制定機關說明該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況；公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許的設定提出意見和建議，等等。在行政許可的實施方面，從行政許可的申請、受理到審查、決定等環(huán)節(jié)以及期限都明確規(guī)定了方便申請人的制度和措施，并對聽證作了專門規(guī)定。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務，更重要的是在過程上要讓人民參與行政。同時，使得民主行政進入了制度化的階段。這就要求我們必須進一步樹立以民為本的管理理念，在政府工作中真正做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀。
2、公開透明的管理理念。
民主行政，是以透明和開放為基本特征的。從民主行政的角度來看，知情權是公民的基本權利，也是公民其他權利能否得到保證和實現(xiàn)的一個基本前提。政府部門掌握著大量的信息資源，如果這些信息資源被社會充分、有效的利用，無疑會創(chuàng)造出更多的社會財富。同時，政府信息公開和透明也是公民監(jiān)督政府的一個有效途徑和措施。
我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民�！痹摋l同時規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務�！备鶕�(jù)這樣的憲法原則，國家機關應當采取各種措施保障廣大人民群眾對于國家的法律、法規(guī)、政策和措施以及重大社會事件等信息及時了解和掌握，只有這樣才能真正實現(xiàn)人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業(yè)以及管理社會事務的基本權利。當然，我們所說的公開、透明并不是要求將所有的政府信息都公之于眾。對于那些涉及國家重大利益和安全的信息，不但政府機關要嚴格依法保密，而且每個公民都有依法保密的義務、這也是各國的慣例。
“陽光是最好的防腐劑”。目前，公開透明原則已經成為現(xiàn)代行政領域中的一條重要原則，成為防止公共權力濫用、保護公民合法權益的有力武器。行政許可法充分體現(xiàn)了這一重要原則。因此，學習貫徹行政許可法，就必須切實樹立公開透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。
3、誠實信用的管理理念。
樹立誠實信用的管理理念，其本質就是為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。在新形勢下促進經濟發(fā)展，最關鍵的是要創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境，從一定意義上來說，環(huán)境是第一競爭力，良好的投資環(huán)境是最基本的競爭優(yōu)勢。而良好的投資環(huán)境能不能形成，起決定作用的是政府講不講誠信。
市場經濟愈發(fā)達，愈要求誠實守信，這是市場經濟的內在要求，也是現(xiàn)代文明的標志。在市場經濟條件下，政府的信用程度，直接影響著市場經濟體制的運行狀況和經濟效益的高低，成為決定市場資源走向的最根本的要素。如果政府信用出現(xiàn)了問題。就會使市場主體面對著諸多不確定的因素和諸多不可預知的問題，從而導致市場主體行為的短期化和經濟效益的不穩(wěn)定性。一句話，沒有信用，就沒有秩序，經濟就不可能健康發(fā)展。
行政行為缺乏穩(wěn)定性和可預期性是當前一些地方和部門行政管理中存在的突出問題。其結果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標，而且損害了行政效率，影響了政府的權威和形象。它所帶來的損失不僅是短期內的經濟損失，更是長遠的信譽損失。行政許可法確立了信賴保護原則及相應的制度、措施。我們貫徹實施行政許可法，就是要增強行政機關的信用意識，樹立誠實信用的管理理念，加快政府信用建設。
4、權責一致的管理理念。
長期以來，在行政管理實踐中，權力與責任脫鉤，有權無責現(xiàn)象較為普遍；權力與利益掛鉤，某些方面的行政管理帶有較明顯的趨利性特征。在現(xiàn)代法治社會，有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償，是依法行政的基本要求。行政機關行使權力的過程，同時也是履行職責的過程；有多大的權力、就應該承擔多大的責任；沒有無權力的責任，也沒有無責任的權力。行政許可法按照權責一致的原則，對行政機關違法設定、實施行政許可以及實施許可后不履行監(jiān)督職責都規(guī)定了嚴格的法律責任，并明確規(guī)定由此造成公民、法人和其他組織利益損害的，要依法承擔賠償責任，這對于進一步樹立權責一致的的管理理念，建設責任政府意義重大。
（二）貫徹實施行政許可法，將促進政府管理方式的創(chuàng)新。
我國傳統(tǒng)的行政管理方式，主要是以權力導向型管理為特征的。這種管理方式是在長期的計劃經濟條件下形成的，體現(xiàn)了政府全能主義和權力本位思想，政府處于社會的中心，對社會和經濟生活進行大一統(tǒng)式的管理。這種管理是一種直接的、微觀的、權力無限式的管理方式，是一種高度集權、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。這種傳統(tǒng)的管理方式，在我國經濟和社會的發(fā)展過程個曾發(fā)揮過重要的作用。然而，在當前我國建立完善的社會主義市場經濟體制和加入世貿組織的形勢下，這種管理方式的弊端就越來越顯現(xiàn)出來。它容易導致政府機構的膨脹和社會功能的萎縮，阻礙了市場機制的發(fā)育和企業(yè)活力的發(fā)展，容易滋生腐敗現(xiàn)象和官僚作風，加大了經濟運行的成本，降低了經濟運行的效率，有些方面已成為生產力發(fā)展的主要障礙。而過多、過濫的行政許可，正是這種傳統(tǒng)管理方式的集中體現(xiàn)。
在市場經濟條件下，行政管理方式應當由權力導向型向規(guī)則導向型轉變，規(guī)則導向型的管理方式，其優(yōu)點是比較穩(wěn)定、規(guī)范，有預期性，而且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動態(tài)管理之間，重在動態(tài)管理；在事前管理和事后監(jiān)督之間，重在事后監(jiān)督；在管理與服務之間，強調服務。
按照行政許可法的規(guī)定，行政機關在對經濟、社會事務的管理方面，只要通過公民、法人或者其他組織自主決定、市場競爭機制、社會自律管理以及事后監(jiān)督等能夠解決的事項，就不要實行行政許可。這就是說在社會主義市場經濟條件下，行政許可作為一種重要的行政管理方式，應當是行政機關不得已而為之的選擇。適應這一要求，需要改變那種一出現(xiàn)問題就要強調審批、發(fā)證，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，進一步推進政府管理體制和管理方式的創(chuàng)新。因此，我們要根據(jù)十六屆三中全會的精神，結合行政許可法的規(guī)定，研究制定推進政府管理創(chuàng)新的方案、措施、辦法。一方面，按照行政許可法的規(guī)定，繼續(xù)下決心取消一批行政許可事項，真正把政府不該管的事交給企業(yè)、市場、行業(yè)組織和中介機構，減少政府不必要的事前審批。另一方面，需要研究建立和完善適應社會主義市場經濟體制的新的行政管理方式、機制，在繼續(xù)加強政府經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理、公共服務職能，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。對應當由政府管理同時又不宜實施行政許可的事項，要認真研究取消行政許可后加強后續(xù)監(jiān)管的措施、方法，不能因取消行政許可出現(xiàn)行政管理上的“真空”；對需要繼續(xù)實施行政許可的事項，也要認真研究如何建立監(jiān)督制約機制，規(guī)范行政許可行為、強化對行政許可的監(jiān)督檢查，把事前行政許可與事后嚴格監(jiān)管有機地統(tǒng)一起來，確保把該政府管的事真正管住、管好，切實提高政府行政管理的效能。
（三）貫徹實施行政許可法，將促進政府職能的根本性轉變。
加快轉變政府職能，建設行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，是十六屆三中全會提出的重要改革任務，是新世紀、新階段完善社會主義市場經濟體制的內在要求，也是全面建設小康社會的客觀的需要。
在社會主義市場經濟體制框架中，企業(yè)制度、市場機制和政府管理體制是三個最重要的組成部分。企業(yè)制度是市場經濟的微觀基礎，是創(chuàng)造財富和形成競爭力的源泉；市場機制是配置資源、調節(jié)供求、優(yōu)化結構的基本方式；政府是維護公平競爭、保障經濟主體合法權益、保持經濟和社會穩(wěn)定的制度建設者和保護者。企業(yè)制度、市場機制和政府管理體制相互支撐、相互補充、制約和促進，三者的協(xié)調關系和改革的均衡推進，決定著整個新體制的質量和效率：改革20多年來，我們在現(xiàn)代企業(yè)制度建設、市場建設和政府行政管理體制改革方面都取得了重大進展。但從總體上看，政府行政管理體制改革的速度滯后于企業(yè)改革和市場體系建設。與企業(yè)改革和市場機制發(fā)育的要求相比，政府行政管理體制與職能仍然存在著明顯的不適應，比如：在發(fā)展觀念上，存在著重經濟增長，輕社會發(fā)展，忽視經濟與社會全面、協(xié)調發(fā)展的偏向；在政府職能上，直接干預市場較多，項目審批職能較多，戰(zhàn)略導向和創(chuàng)造外部環(huán)境的職能相對薄弱；在組織結構上，縱向管理層級多，橫向部門之間相互分割和掣肘現(xiàn)象普遍存在,管理成本高，效率低；在約束和激勵機制上，有些責任不明確，存在權力與利益掛鉤、權力與責任脫鉤的現(xiàn)象，約束和激勵機制不健全;在決策方法上，公眾參與度和透明度有待進一步提高,應對突發(fā)事件的機制亟待建立；在工作作風上,存在重管理輕服務現(xiàn)象，官僚主義、形式主義、弄虛作假等不正之風和個別腐敗行為的影響比較惡劣。解決這些問題的根本出路，在于加快政府職能轉變和深化行政管理體制改革。針對現(xiàn)實的體制性障礙和突出矛盾，黨的十六屆三中全會從實際出發(fā)，提出了五項轉變政府職能的重點，即：改革審批制度和減少直接干預；反對和打破行政性壟斷；完善宏觀調控和加強中長期計劃；加強對重要領域的行政監(jiān)管；加強社會管理和公共服務。