【摘要】最低生活保障制度是城鄉(xiāng)困難群體的最后一道安全網(wǎng),實施好這項工作，事關(guān)困難群體的切身利益,事關(guān)社會和諧和穩(wěn)定大局。尤其對于我省一半以上的農(nóng)村人口來說，妥善解決廣大農(nóng)村困難群眾的最低生活保障問題有著極其深遠的現(xiàn)實意義。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來我省城鄉(xiāng)低保工作雖然成效明顯,但還存在保障對象確定難、工作運行機制不暢、監(jiān)督管理不到位等問題,亟需采取有效措施加以解決。調(diào)研報告從建立家庭經(jīng)濟狀況核對機制、健全農(nóng)村低保運行機制、完善臨時救助制度、加強低保工作能力建設(shè)、加大監(jiān)督檢查力度五個方面提出了具體應(yīng)對措施。
一、低保工作的基本評價
我省于1997年和2007年相繼建立了城鄉(xiāng)低保制度，建制以來，在省委、省政府的高度重視下，各級黨委、政府及有關(guān)部門從維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度出發(fā)，將城鄉(xiāng)低保作為一項重要工作，列入重要議事日程，加強領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實，低保制度不斷完善，資金投入不斷加大，保障水平不斷提高。目前，我省城鄉(xiāng)低保的保障人數(shù)已達63.5萬人，覆蓋面已占全省總?cè)丝诘?1.3%。城鄉(xiāng)低保對象分別較制度建立初期增長了9倍和75%。低保保障標(biāo)準(zhǔn)也分別由117元/月和56元/月增加到 235元/月和115元/月。從此次檢查調(diào)研的情況看，各地城鄉(xiāng)低保工作基本上做到了政策落實到位、制度措施健全、操作程序規(guī)范、資金兌現(xiàn)及時，有效保障了全省困難群體的基本生活，發(fā)揮了低保在社會保障方面的兜底作用，對促進我省經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
二、存在的主要問題
目前，城鄉(xiāng)低保都不同程度的存在一些問題，這些問題既有制度設(shè)計層面的問題，也有操作層面的問題。具體表現(xiàn)在以下四個方面：
一是家庭經(jīng)濟收入核查方面。根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》和國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的有關(guān)規(guī)定，只有人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的家庭才能享受城鄉(xiāng)低保。因此，準(zhǔn)確認定家庭收入就成為確定低保對象的核心環(huán)節(jié)。在實際操作過程中，人均收入核實缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，低保工作人員也缺少相應(yīng)的核查手段。目前，我省城市低保人均收入認定，主要采取低保申請人出示收入證明、工作人員入戶調(diào)查和鄰里取證的方式進行;農(nóng)村低保主要靠生活形態(tài)的直接觀察，這些方式有一定的客觀性，但較為粗放，無法消除瞞報、少報或者不報個人家庭收入的情況。由于無法準(zhǔn)確獲得家庭成員務(wù)工收入，無法查詢金融機構(gòu)存款、證券信息以及房產(chǎn)、車輛等財產(chǎn)信息，也無法通過稅收、公積金、社會保險繳納情況等來核對家庭收入和財產(chǎn)，低保對象的認定和補差水平的確定主要憑主觀臆斷，缺乏科學(xué)依據(jù)，不可避免的會出現(xiàn)“錯保”。收入核查難問題已成為我省城鄉(xiāng)低�？茖W(xué)運行的重大瓶頸。
二是制度運行方面。按照國家的制度設(shè)計，農(nóng)村低保應(yīng)該實行“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”。但由于收入核查等方面存在瓶頸，因而我省農(nóng)村低保在實際操作中采取的是總量控制，然后參考各地的貧困程度以及人口數(shù)量等因素層層分配指標(biāo)的運作方式。這種方式雖然不是很科學(xué)，但是便于操作，因而在制度建立初期無疑也是一種無奈而合理的選擇。這種控制指標(biāo)的操作方式不可避免的帶來了一系列問題。由于指標(biāo)已經(jīng)限定，各村民委員會普遍采取按直觀上的困難程度“末尾倒排”的方式確定對象，既不認真核算收入，也不“按標(biāo)施保”。這樣就會出現(xiàn)經(jīng)濟狀況相差不大的家庭，有的享受了低保，有的被排除在低保之外，加之目前低保的“含金量”越來越高，內(nèi)外反差較大，從而引發(fā)心理失衡，產(chǎn)生矛盾和糾紛。為了解決矛盾、搞平衡，多數(shù)地區(qū)普遍的做法是“拆戶保”，或是通過動態(tài)管理“輪流坐莊”，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)“平分低保金”的情況。另外，限定指標(biāo)的做法也會造成不同村之間受保對象收入水平反差較大，低保面寬窄不均的狀況。按道理，縣鄉(xiāng)兩級應(yīng)根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r、貧富變化等實際情況定期對指標(biāo)進行一些調(diào)整，但從目前掌握的情況看，各縣(市、區(qū))對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的指標(biāo)從建制以來基本都未做過調(diào)整。
三是政策落實方面。城鄉(xiāng)低保的制度設(shè)計都是“按戶施保”，即以戶為單位進行家庭人均收入核算，達不到低保標(biāo)準(zhǔn)的納入低保給予補差。但在調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)，目前各地在實際操作中普遍存在“拆戶保”，或“按人施保”的情況。在與縣鄉(xiāng)村三級干部座談時，大家比較集中意見就是要求在操作中實行“保戶”與“保人”相結(jié)合，其理由是：目前，農(nóng)村多數(shù)地區(qū)的家庭可大致分為三類，第一類是最貧困的家庭，即“不救不活”家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的5%;第二類是生活水平一般的家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的85%;第三類是相對富裕的家庭，約占總農(nóng)戶數(shù)的10%。他們建議對第一類家庭全部按戶施保;對第二類家庭中具有特殊困難(因病、殘疾等)的成員從家庭中剝離出來進行保障，即“按人施保”。
四是縣鄉(xiāng)兩級政府履行職責(zé)方面。根據(jù)國家和省上有關(guān)政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)農(nóng)村低保的審核，縣級民政部門負責(zé)低保的審批。從此次調(diào)研走訪的情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村低保工作是重視的，履行工作職責(zé)是認真的，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)從村級民主評議的環(huán)節(jié)就積極介入，履行好監(jiān)督審核的職責(zé)，確保了農(nóng)村低保的公開、公平、和公正。但是確有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能認真履行工作職責(zé)，以人員少、工作忙為由忽視入戶調(diào)查，放任村委會進行評議，對村委會上報的對象不能嚴(yán)格把關(guān)審核，起到的僅僅是“二傳手”作用。另一方面，基層民政能力明顯不足�？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級由于從事低保工作的人手少、經(jīng)費短缺造成城鄉(xiāng)低保工作難以實現(xiàn)精細化管理。按照要求，縣級民政部門在進行審批時，應(yīng)按照一定的比例進行入戶調(diào)查，但目前大部分縣級民政局由于自身能力所限，沒有按規(guī)定開展入戶核查工作。此次調(diào)研的西寧市、海東地區(qū)、海南州共有18個縣，202個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過走訪統(tǒng)計，所有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都只有一名民政助理員，除負責(zé)人民政各項工作(救助、救災(zāi)、優(yōu)撫、危房、福利等)以外，還兼職負責(zé)殘聯(lián)、扶貧等工作，由于兼職工作太多，難以對低保工作進行精細化管理。同時，城鄉(xiāng)低保工作需要經(jīng)常入戶走訪、調(diào)查核實，還需要為每一名低保對象建立檔案資料，這都需要一定的工作經(jīng)費，目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級普遍沒有低保專項工作經(jīng)費�？h級民政部門也同樣存在人手少、經(jīng)費缺、工作手段落后的問題。如海東地區(qū)，除民和縣上半年落實工作經(jīng)費2.8萬元以外，其他各縣民政局都未落實工作經(jīng)費。
三、下一步應(yīng)對措施
當(dāng)前，正處于改革攻堅期、社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，發(fā)展任務(wù)繁重，利益訴求多元，矛盾問題復(fù)雜。目前城鄉(xiāng)低保工作中存在的問題，也是改革發(fā)展進程中的問題，同樣可以在改革發(fā)展中加以妥善解決。對此，廳黨組認識明確，態(tài)度堅決，積極深入基層問計于民，群策群力謀劃措施，努力推進城鄉(xiāng)低�？茖W(xué)化規(guī)范化管理水平。下一步，將從以下五個方面著手做好工作：
(一)建立推進家庭經(jīng)濟狀況核對機制。根據(jù)民政部的統(tǒng)一部署，我省西寧市、格爾木市、大通縣今年被國家列為全國第二批居民家庭經(jīng)濟狀況核查試點地區(qū)。我們將抓住機遇，認真組織開展好試點工作，在指導(dǎo)試點地區(qū)建立起政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與的家庭經(jīng)濟狀況核定工作協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，從搭建部門聯(lián)動的信息共享平臺入手，建立民政部門從房產(chǎn)管理、車輛管理、公積金管理、金融、工商、稅務(wù)、人力資源和社會保障、社會保險等居民公共信息管理部門獲取相關(guān)對象個人資產(chǎn)真實狀況的信息核對機制。為破解我省居民家庭收入和財產(chǎn)核算難問題積累經(jīng)驗、提供示范，并以點帶面向全省逐步進行推廣，從根本上解決因家庭收入和財產(chǎn)核對難而產(chǎn)生的一系列問題。
(二)積極健全農(nóng)村低保運行機制。鑒于目前農(nóng)村低保運行機制上存在的問題，我們將積極探索取消目前采取的層層控制保障指標(biāo)的運行模式，采取省上綜合考慮各地人口數(shù)量、貧困程度等綜合因素后，核定各地補助資金基數(shù)，各地結(jié)合實際，按照“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”的原則組織開展農(nóng)村低保工作。這樣做既可以強化縣級人民政府的責(zé)任，調(diào)動基層各級政府的工作積極性，也可以解決目前因控制指標(biāo)而帶來的矛盾和問題。為穩(wěn)妥推進這項工作，將考慮選擇部分地區(qū)先行試點。同時，將積極研究在目前的運行模式下對補助檔差政策進行調(diào)整的辦法，督促縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府對本地區(qū)的低保指標(biāo)管理定期動態(tài)調(diào)整。
(三)不斷完善臨時救助制度。目前，我省已普遍建立起以城鄉(xiāng)低保為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、取暖、住房等專項救助為補充的社會救助體系。這些政策主要惠及的是低保對象群體，由于政策疊加，低保“含金量”越來越高，部分低保家庭得到的各項救助累加后，生活水平高于低保邊緣群體，這種狀況引發(fā)了較多矛盾和問題。為此，我們將抓緊制定低收入家庭的認定辦法，使更多的專項救助政策惠及低收入家庭，同時，通過完善臨時救助政策，加大臨時救助的力度，解決好低收入家庭出現(xiàn)的臨時性、突發(fā)性的困難，緩解目前低保操作中存在的突出矛盾。
(四)著力加強低保工作能力建設(shè)。低保工作事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局，是各級政府職責(zé)所在。城鄉(xiāng)低保自運行以來，保障資金比當(dāng)初增加了20.5倍，保障人數(shù)增加了6.4倍，但低保管理能力沒有得到相應(yīng)提高。建議在州、縣兩級民政局設(shè)立低保工作機構(gòu)，解決3-5名事業(yè)編制干部;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府按照規(guī)模大小配備1-2名專職民政助理員;鑒于低保工作任務(wù)繁重，各級政府應(yīng)考慮安排一定的工作經(jīng)費。各級民政部門積極爭取將社會救助工作納入政府的目標(biāo)考核范圍。同時，進一步加快低保信息化建設(shè)步伐，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，為基層培養(yǎng)高素質(zhì)的業(yè)務(wù)骨干，不斷提高城鄉(xiāng)低保服務(wù)管理水平。
(五)進一步加大低保監(jiān)督檢查力度。針對目前城鄉(xiāng)低保存在的問題，在進一步完善政策，落實制度的同時，將進一步完善責(zé)任追究制和加大行政執(zhí)法力度。建立縣級民政部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處低保管理問責(zé)制，完善誰調(diào)查、誰簽字，誰審核、誰負責(zé)的責(zé)任追究制。加強低保問題的查處力度，對群眾舉報事件，舉報一起、查實一起;對違法違紀(jì)行為要配合有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對媒體曝光和群眾反映屬實的問題，要及時糾正，嚴(yán)肅處理。對有瀆職行為或以權(quán)謀私造成惡劣影響和嚴(yán)重后果的工作人員，要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和追究法律責(zé)任，從而起到震懾和警示作用。同時，今年將在全省范圍內(nèi)組織開展“農(nóng)村低保監(jiān)督檢查年”活動，不斷規(guī)范低保運行，使全省困難群眾共享改革發(fā)展成果。