讀《公共行政與公共事務(wù)》有感

　　一、作者介紹

　　本書作者——尼古拉斯·亨利，一位著名的公共行政學(xué)家，專長于公共政策分析與公共管理研究。他先后在美國印第安納大學(xué)布盧明頓校區(qū)獲得公共管理碩士和哲學(xué)博士學(xué)位。享利教授著書十余本，發(fā)表論文幾十篇共論文獲得過《美國公共行政評論》頒發(fā)的埃德文·O·斯坦恩獎。他曾就職于美國印第安納州立大學(xué)、新默默西哥大學(xué)、佐治亞大學(xué)以及亞利桑那州立大學(xué)。他所領(lǐng)導(dǎo)的佐治亞南部大學(xué)曾被CNN專題報道為美國高等教育的一顆新星，而他本人也步入了佐治亞州100位當(dāng)代最有影響人物的行列。

　　二、主要觀點及結(jié)構(gòu)分析

　　本書全面而系統(tǒng)地介紹了公共行政的各個方面,包括公共行政的學(xué)科發(fā)展范式、公共組織、公共管理、政策制定與執(zhí)行、政府間關(guān)系以及行政倫理等。

　　這本書分為4篇。

　　第一篇講的是公共行政的范式變遷，既討論公共行政的思想史。“學(xué)科發(fā)展歷史的回顧是重要的，因為公共刑偵人員怎樣看待他們自己，以及他們在民主政體中的適當(dāng)行為領(lǐng)域，通常屬于學(xué)術(shù)殿堂所形成的觀點，而不宜在權(quán)力的回廊里所形成的”。

　　此外這本書是從美國人的視角探究公共行政的研究與實踐，焦點是美國文化背景下的公共行政。作者提出“定向”（locus）和“焦點”（focus）為公共行政的特征。“定向”（locus）指改學(xué)科領(lǐng)域設(shè)置在“哪里”。公共行政的一般定向是在政府官僚體制，但是也有特殊情況。“焦點”（focus）是指該學(xué)科領(lǐng)域?qū)ｉT研究的“什么”。本學(xué)科的很多焦點隨著公共行政范式的變遷而改變。

　　“范式1：政治/行政兩分法(1900—1926)”時期（弗蘭克·古德諾和倫納德·D·懷特）強調(diào) “定向”，即公共行政學(xué)的學(xué)科領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)置在哪里的問題。（公共行政應(yīng)當(dāng)以政府官僚制度為中心；任何政府都存在政治與行政兩個領(lǐng)域；）“政治不應(yīng)該侵入行政；管理本身就是一種導(dǎo)致科學(xué)性研究；公共行政能夠成為‘價值中立’的科學(xué)；公共行政學(xué)的使命是經(jīng)濟性和效率性�！薄肮�共服務(wù)運動”為本學(xué)科領(lǐng)域科學(xué)共同體的形成打下基礎(chǔ)。

　　“范式2：行政學(xué)的原則(1927—1937)”時期（魏樓拜、古立克和厄威克）焦點不需要框架，公共行政領(lǐng)域存在某些普適性的公共行政科學(xué)原則，任何行政領(lǐng)域的問題都可以作為技術(shù)問題來進行研究。 “公共行政的聲譽達到了高峰”，美國公共行政學(xué)會應(yīng)運而生。

　　“范式3：作為政治學(xué)的公共行政學(xué)(1950—1970)”時期，公共行政學(xué)回到了政治科學(xué)“溫暖的懷抱之中”。行政學(xué)研究喪失了焦點，很大程度上重建了政

　　治學(xué)與公共行政學(xué)間的聯(lián)系。而公共行政學(xué)在政治學(xué)領(lǐng)域內(nèi)也淪為二等公民，也迫使一些學(xué)者積極尋找發(fā)展的新路徑（案例研究+比較和發(fā)展行政）。

　　“范式4：作為管理學(xué)的公共行政學(xué)(1956—1970)”，側(cè)重的是焦點而不是定向，沒有血緣關(guān)系，更加獨立從而擁有自身發(fā)展的獨立空間。管理范式推動公共行政學(xué)研究者反思“公共性”問題，為行政學(xué)提供了復(fù)雜的、高度專業(yè)化和專門化的技術(shù)。行政學(xué)研究的重點應(yīng)是組織理論，應(yīng)該用普通管理學(xué)的理論研究方法和模式取代公共行政學(xué)領(lǐng)域的理論研究。

　　“范式5：作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)(1970—)”，交叉學(xué)科項目的發(fā)展以及“新公共行政”的出現(xiàn)，學(xué)術(shù)和實踐團體越來越表現(xiàn)出不斷增強的自我意識。公共行政學(xué)界和公共行政實踐者自我意識增強，公共行政學(xué)從政治學(xué)和管理學(xué)中逐漸分離出來，成為一個獨立的學(xué)科領(lǐng)域。 第二篇是公共組織。從公共組織的脈絡(luò)、構(gòu)造、材料角度，研究公共組織的運作。在討論組織是什么時候的時候，作者運用模型—一個實驗性質(zhì)的定義，研究對象錯提供的資料上。模型是一種自由的研究途徑，可以適應(yīng)不同的情景。組織模型的不同，結(jié)論就不同。最后作者從統(tǒng)觀組織理論的知識演進，轉(zhuǎn)移到思考它的結(jié)構(gòu)（fabric），探討組織（尤其是公共組織）怎樣適應(yīng)，以及如何圍繞在組織周圍四周的各種社會理論產(chǎn)生連接。

　　在第二篇的最后一章中，作者以將人與組織如何互動、為何如此互動作為研究焦點。由此，作者在書中從不同視角探討了公共組織的研究途徑、結(jié)構(gòu)和人因素，從而揭示了廣義和狹義的公共組織行為。

　　第三篇，公共管理。在書中作者認為公共管理的崛起，不僅相對于政治科學(xué)而言，而且也相對于公共行政而言，部分意味著他們希望改善效率與效能的技術(shù)，其學(xué)術(shù)地位能夠獲得提升。在這四個章節(jié)中，作者全面而系統(tǒng)地介紹了公共管理的理念發(fā)展，即公共信息資源管理、公共項目績效管理、公共預(yù)算編制程序以及公共部門人力資源管理。

　　第四篇，政策制定與執(zhí)行。第四篇分為三個部分，第一部分主要探討公共政策。所謂公共政策就是公共行政人員所依據(jù)以便執(zhí)行的事項。作者將公共政策的不同途徑作為探討政策執(zhí)行的導(dǎo)言，而后介紹了公共政策制定與執(zhí)行的兩種范式：漸進主義范式和理性主義范式，并分析這兩種主義的不足，從而引出公共部門的經(jīng)驗——公共政策制定與執(zhí)行的戰(zhàn)略規(guī)劃范式。第三部分作者將焦點放在特定范疇上，即公共行政人員個體在公共政策形成中的倫理決策，并且在書的最后，闡釋了公共行政人員應(yīng)敬業(yè)精神。

　　三、觀點評述

　　看完后最大的體會是這本書把美國的公共行政基本體系都詳細的介紹了。在美國文化下的視角下，介紹公共行政的產(chǎn)生到發(fā)展，再到五次范式的變遷。在文章中引用了大量的數(shù)據(jù)資料。在書中給我感觸最大的是第十章——公共政策及其執(zhí)行的途徑。書中說“理解公共政策這一分支領(lǐng)域的一種途徑是將它一分為二�！逼渲幸粋�分支系是公共政策制定與執(zhí)行的漸進主義范式。它關(guān)注某些問題的實質(zhì)性，并且常常冠名為“一些實質(zhì)性領(lǐng)域的政治學(xué)”。其焦點在于共政策過程，也就是政策過程在某一特定領(lǐng)域是如何運行的，并試圖客觀地描述這個政策過程。

　　查爾斯.林布隆認為把漸進主義即“不連貫的漸進主義”。漸進主義范式在行政決策制定的定位，是一個保守的趨勢；人們以滿意、合意的心態(tài)，介紹過去的各種政策。這樣的情形是會阻礙創(chuàng)新的作為。而且因為社會目標(biāo)很難加以操作定義，漸進主義的途徑當(dāng)然較理性、系統(tǒng)的途徑難以實施。最后，漸進主義政策總比理性主義政策，更具有政治上的方便性，正是社會價值政策是指重新在分配的基本所需。

　　第二個支系是公共政策制定與執(zhí)行的理性主義范式。它主要研究公共政策理論的發(fā)展過程以及這些理論在實踐中的產(chǎn)出與效果。它關(guān)注于指出制定與執(zhí)行更好政策的更優(yōu)途徑，而不再太考慮公共政策可能涉及的實際問題與領(lǐng)域。公共行政人員在這一支系里處于支配地位。

　　理性主義試圖成為漸進主義的對立面。理性主義致力于理解現(xiàn)存社會中所有被接受的各種價值，并賦予每一種價值一個相關(guān)的權(quán)重，然后發(fā)現(xiàn)所有可選擇的政策方案，知道每種方案的所有后果，計算選定任何一個特定政策后在機會成本考量上對其余選擇方案有何影響，以期在最后能選擇一個在社會價值成本收益考量下最具有效能的政策選擇方案。理性主義模式存在的子集有公共選擇模式、排他性/消費模式以及技術(shù)評價模式。

　　兩個模式在相互競爭。漸進主義對理性主義進行批判，說他們的途徑對行政組織所呈現(xiàn)的復(fù)雜現(xiàn)實生活而言太過機械化；它所作出的預(yù)測常常是錯誤的等。漸進主義所面臨的批評是它是建立字討價還價概念基礎(chǔ)上的；漸進主義不注重模式的運用；漸進主義者缺乏想象力等。

　　四、結(jié)合當(dāng)代觀點，我的啟示

　　以上的決策為中國政治現(xiàn)實提供好了幫助，但是對于中國特殊的國情，要有自己的政策制定的特點。就理性主義而言，它的前提是決策者是理性的，對決策信息有充分把握，而且對決策所帶來的后果及影響有充分認識，對收益與后代有科學(xué)評估。中國以往的政策過程就很難說是理性的結(jié)果，從《中國國家治理制度方式變遷》這本書得到證實。就漸進主義模式而言，多元決策和精英決策都是由外部力量對政府施加壓力和要求，其前提是一個利益高度分化的社會，而在中國，

　　社會結(jié)構(gòu)分化程度較低，社會利益的表達與綜合并非由各種社會結(jié)構(gòu)來承擔(dān)，而是有政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認定的社會利益輸入到公共政策中去的。因此中國政策制定過程體現(xiàn)為“內(nèi)輸入”的特點。“內(nèi)輸入”是指在社會沒有利益多元化的條件下，有政府精英代替人民進行利益的綜合與表達，其特征表現(xiàn)為權(quán)力精英之間的政治折中，而不是多遠抉擇下的社會互動�！皟�(nèi)輸入”突出了權(quán)力精英在中國政治決策中的作用，（主要表現(xiàn)為權(quán)力精英隊社會利益的綜合與表達）。

　　由于中國的社會利益結(jié)構(gòu)分化出相應(yīng)的利益集團以及其他社會性的政策輸入結(jié)構(gòu)，所以黨的群眾路線的決策，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府官員們采取“從群眾中來，到群眾中去”的領(lǐng)導(dǎo)和決策方法，當(dāng)代中國的社會利益主要是由黨組織和政府內(nèi)部的各級官員來體察和認定的。隨著改革開放的步伐加快，社會利益多元化，經(jīng)濟改革的步伐快于政治改革，“自上而下”的政策要求增多，政策制定的社會客觀環(huán)境發(fā)生了變化，客觀上要求“內(nèi)輸入”主體多元化，滿足改變社會環(huán)境的需要與人們的社會期望的增長�！皟�(nèi)輸入”中政府同時承擔(dān)利益聚合與表達將不了避免地造成政府在兩種角色之間協(xié)調(diào)的困境，面對這樣一個日益多元化要求和日益增多的社會，政府是否滿足于純粹的回應(yīng)作用，以及能否滿足不同社會利益的要求，是當(dāng)前政府決策面臨的問題。

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